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§三 公共危机（第1页）

§三　公共危机

伴随着全球化和现代性扩张，风险社会渗透到各个领域，成为人不可抗拒的场域。这意味着，风险已成为一种社会形态，超越了任何国家和社会制度的约束和限制。需要解释的是，风险社会的普遍性并不排斥民族国家形成具体的实践后果。这主要体现在发展中国家面临的特有风险，即转型社会所带来的社会结构风险。　社会结构风险是风险社会的表征之一。其显著的特征是，剧烈的社会分化多引起的社会结构重组带来各种社会风险：第一，传统社会结构的稳定性在利益格局的变动中被动摇；第二，社会分化瓦解了原有的社会规范和社会交换规则，产生了规范真空和社会失范，进而引发社会秩序的失序；第三，新旧社会结构间的冲突与失衡在分化不均衡中愈发明显。由此，转型社会所带来的城乡结构的“失衡”和“断裂”，以及贫富分化的加剧所导致的社会阶层张力的加大和社会结构的功能失调，使得制度和结构性风险广泛存在。　因此，无论在超越区域领域的全球化背景，还是具体在特殊的转型社会中，作为抽象意义上风险一旦发生，也必然引发具象的“危机”。

风险是与“危险”、“威胁”、“危机”等关联的，“风险”是因，“危机”是“果”，“危机”是“风险”的实践性后果，“公共危机”则是“风险社会”的实践性后果，并将更加频繁地发生。风险的社会层面是社会风险，危机的社会层面是公共危机，从风险到社会风险是逻辑演绎，从危机到公共危机也是逻辑演绎。因此，社会风险与公共危机之间也存在着因果关系，二者之间是一个“连续统”。在风险社会中，虽然人们在关注个人危机、组织危机，但我们需要更多地关注公共危机，因为只有“公共危机”才是“风险社会”的对应概念，“风险社会”是公共危机频现的时代背景，“公共危机”则是风险社会无法回避的表现。

（一）公共危机的含义与特征

危机这个词来源于希腊语中的Krinein，原始含义是游离于生死之间的状态。《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一种是指危险的根由；另一种是指严重困难的关头。在一般意义上，危机是一种非常态的事件，指的是险境、灾难和时机、转机，它是相对于人类社会生活中正常的社会关系而言的。对于危机的概念，不同的学者有着不同的认识。危机对策研究的先驱赫尔曼将危机定义为某种形势，在这种形势中，其决策主体的根本目标受到威胁，且作出决策的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料之外。美国学者罗森塔尔等人将危机界定为：对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件。需要指出的是，不同学科由于角度不同对危机有不同的看法：危机管理理论将危机看成是事物的一种不稳定状态，认为应对危机的当务之急是要实行一种决定性的变革；企业管理学则认为，危机是一种情势紧迫的决策形势，企业的利益随时会因为任何拖延而导致巨大损失；组织行为学认为，危机是组织明显难以维持现状的一种状态，组织变革势在必行；经济学把危机看作是政府政策失败导致的宏观经济环境变化而带来的负面影响；社会学则常常把危机归于社会不公平、个人功利主义观念的上升及家庭和社团的衰落等；而心理学把危机看作是个体自我认识的崩溃。

结合危机的特点，具体到公共危机，则是指那些突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的紧急事件。从政府管理的角度来看，这些紧急事件具备以下特征：（1）这些紧急事件对政府或社会系统会产生严重威胁或损害；（2）这些紧急事件是一些不合常规、突发的重大事件，给予政府的反应时间极其有限；（3）政府必须快速作出决策；（4）在起因与时间方面，带有很大的偶然性，相关信息不可靠或不完备；（5）应对这些紧急事件所需要的人力、资金和设备可能超出实际可得到的；（6）需要采取超常的特殊措施来应对。

危机与突发事件是两个密切相关的概念。突发事件是指超常规的、突然发生的、需要立即处理的事件。突发事件会对其相关的政府组织构成威胁，重大的、涉及面广的突发事件还可能使政府组织处于危机状态。因此，突发事件也可称为危机事件。实际上，危机、事故、灾难通常是一种公共事件。国务院于2006下发的《国家突发公共事件总体应急预案》所指称的突发公共事件，一是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。全国人大常委会于2007年制定的《中华人民共和国突发事件应对法》第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”在概念使用上，突发事件侧重于强调事件的突发性、偶然性，危机事件更侧重于强调事件的规模和影响程度，人们往往根据需要加以采用。有些重大突发事件就构成了危机，有些突发事件则可能引发或演变为危机，所以，必须及时有效地处理各种突发事件。

公共危机是指对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情景下，需要政府为核心的公共管理系统作出决策来加以解决的事情。公共危机的表现形式是多样的，但从生成与演进的机制来看，它们又呈现出共有的性质，即公共危机具有公共性、破坏性、不确定性、紧急性和关联性等特征。可见，公共危机实质是威胁到社会大众生产生活秩序，乃至生命财产安全的一种事态，并影响社会的正常运行。由此，如何减少危机的发生可能性，降低危机的危害程度，成为人们始终关注的重要议题。

基于上述分析，公共危机往往具有以下共同特征：

1。公共危机的公共性

危机是一种涉及公共利益和公共安全的事件，即使是带有一定的区域性，也会因为迅速的传播而引起公众的关注，成为关注的焦点。因此，危机管理必然要涉及对公共资源的组织和协调，涉及对公共心理和认识的引导和提供，涉及公共组织的自我修复和完善。

2。公共危机的突发性

公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。公共危机事件的发生虽然是有原因的，也可能会有一些征兆，诚如“冰冻三尺，非一日之寒”。然而，由于人们的疏忽，可能对这些细小的事件一无所知，也可能对这些细小的事件习以为常、视而不见，因此，突发事件的发生经常出于人们的意料之外，其时间、地点以及影响的程度常常是人们始料未及的。比如，印度洋海啸事件，瞬间发生，出乎意料。又如，“非典”疫情，2002年11月16日，我国的广东省发现首例“非典”（SARS）病例。接着在短短的数月之内，“非典”病毒蔓延到世界30多个国家和地区。这场突如其来的疫病灾害，严重威胁了人民群众的健康和生命安全。据卫生部的“非典”疫情报告显示，2003年初以来，我国内地24个省、自治区、直辖市先后发生“非典”疫情，共波及206个县（市、区），累计报告“非典”临床诊断病例5327列，死亡349例。

3。公共危机的不确定性

公共危机的发生往往是意外的，出乎人们意料之外。这就决定了危机管理的不确定性。这种不确定性，不仅表现为其发生的不可预测性，而且其发展也有较大的不确定性，其发展演变速度快，方向不确定，应对处理不当极易升级，引起连锁反应。许多灾害如各种事故、火灾等，具有很大的偶然性和随机性，一般是无法准确预测或难以有效预防的。有些灾害，如地震、台风、旱灾、水灾等是由人们难以控制的客观因素引发的，对这些灾害发生的具体形式及其所造成的影响或后果，还难以完全准确预见。

4。公共危机的危害性

危机事件都是具有一定社会危害性的事件。公共危机的危害性在于它对人民的生命财产安全构成严重威胁，甚至会造成政治、经济、文化、社会、自然秩序的混乱，造成极大的危害。如“非典”事件对人的生命构成直接危害。由于危机事件威胁到公众的生命财产、社会秩序，具有公共危害性，因而，必须由政府应对处理，以保障社会公共安全、维护社会公共秩序。

5。公共危机的紧迫性

危机事件一旦爆发，紧迫性非常强烈。由于危机事件事出偶然，发展迅速，在出现时往往已经造成一定的后果，必须迅速控制事态发展，及时采取应对措施，缓解、防止事态升级、损失扩大，因而必须在第一时间作出决定。即使是在有关信息不充分、资源有限的条件下，也要快速果断决策。否则将会造成更大的危害和损失，如化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失，如不能立即采取紧急救助，人员财产损失将会不断扩大。

6。公共危机的群体性

公共危机事件大都为公共管理领域的群体性事件，涉及多人或在较大人群范围内具有较大影响。即便是自然灾害，也是涉及公共利益和群体活动，对社会公共秩序产生非常大的影响。尤其是在今天，危机事件严重程度的一个重要表现就是事件所造成的人员伤亡往往很大。如2013年4月发生在孟加拉国首都达卡郊区的一座八层建筑物倒塌，造成82人死亡，700人受伤。

7。公共危机的两面性

正如中国古语所云：“祸兮，福之所倚；福兮，祸之所伏”。公共危机事件是对政府的严峻挑战，如果处理不好，将给人们的生命财产安全带来严重损害，甚至会对政府的形象带来冲击。但是，如果处理得当，就叫化不利为有利。公共危机事件所带来的危害很好理解。危机带来的机会包括两个方面：一方面，危机的爆发使政府认识到自己的不足，如果能对症下药，就可以有效克服自己的弱点，避免今后危机再次爆发；另一方面，如果政府的危机处理措施得当，就可以使政府化险为夷，转危为安，坏事变好事，形成新的发展机遇。

（二）公共危机事件的分类

公共危机事件是一个十分宽泛的概念，对各种公共危机事件进行分类研究能够为科学应对突发事件提供科学指导。同时，分类研究也是对公共危机事件进行法治管理的基础，因而具有重要的理论与实践意义。

总体上看，公共危机事件的起因无非是两种：一是天灾，二是人祸。所以，根据公共危机事件是否与人的行为有关，通常划分为自然灾害和人为灾难两大类。按照这一划分标准，公共危机事件还可具体分为五种类型：一是因不可抗力引起的自然灾害，如地震、火山爆发、干旱、水灾、风灾等灾害；二是由于人为疏忽因素造成的重大事故，如飞机失事、生产事故、危险化学品泄漏、爆炸和各种公共卫生事件等事故；三是由于人为故意因素造成的重大社会事件，如集体上访、社会骚乱、恐怖袭击、民族冲突、宗教对抗等事件；四是由于人为和不可抗力共同作用的结果，如由于人为的乱砍滥伐导致的“沙尘暴”。

《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。

1。自然灾害

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。自然灾害主要包括水旱灾害、台风、暴雨、冰雹、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等。据统计，我国70％以上人口，80%以上工农业和城市受到各种灾害严重威胁，23百万人口以上大城市位于地震高危险区，在台风、洪水、滑坡、泥石流等灾害中丧生的人数每年都有上万人，其中各类地质灾害平均每年造成上千人死亡，经济损失上百亿元，已有40多个大中城市出现较为严重的地面塌陷灾害，每年造成的直接损失达几十亿元。近些年来，发生在我国的自然灾害有汶川大地震、雅安地震、甘肃舟曲特大泥石流等。

2。事故灾难

事故灾难主要包括民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故；工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故；造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通信、信息网络、特种设备等安全事故；核辐射泄漏事故；重大环境污染和生态破坏事故等。近十多年来，我国安全生产事故居高不下，重特大事故屡屡发生。

3。突发公共卫生事件

突发公共卫生事件主要是指突然发生并造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发公共卫生事件主要包括突然发生的、造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件，如鼠疫、霍乱、肺炭疽、传染性“非典”型肺炎，食物中毒，禽流感等重大动物疫情以及外来有害生物入侵等。近些年来，有些已得到控制的传染病有所抬头，一些新的传染病开始发现，污染中毒事件、食品中毒事件、有毒化学品造成的职业中毒事件、各种灾害带来的疫情风险、生物侵害事件等有所增加、防不胜防，对人民群众的健康和生命安全造成威胁，有的甚至引起一定的恐慌，防治突发公共卫生事件的任务仍然艰巨。

4。社会安全事件

从广义上说，突发公共安全事件的外延可包括各类突发事件，因为多数突发事件都会直接或间接涉及公共安全问题。从狭义上说，突发公共安全事件常用来指人为的、直接威胁公共安全和社会秩序的重大治安事件、刑事案件、恐怖事件。突发社会安全事件主要包括重大刑事案件、恐怖袭击事件、经济安全事件。如恶性刑事案件、罢工、骚乱、恐怖袭击等。从后一种理解出发，近年来全国公安机关立案的刑事案件年平均上升幅度为24％，刑事案件总量每年达300万起以上。各种社会治安事件造成的损失每年约1500亿元，其中除了一般性治安管理事件外，相当部分是具有组织化、职业化、乃至具有黑社会性质的突发公共安全事件，对公共安全构成了直接的威胁和挑战。