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§二 危机治理的结构和功能（第1页）

§二　危机治理的结构和功能

危机治理是一个不断演进的过程，它受到危机的性质和危机环境的影响，并与危机状态下一定群体的利益要求相联系。由此，进一步分析危机治理的基本结构和相关要素，把握危机治理的功能对于实现危机治理，促进社会和谐具有重要价值。

（一）危机治理的基本结构

现代社会是一个开放的体系，开放社会的管理必然是一个复杂的体系运行过程。因而，对于体系各要素及其运行机制的科学把握就成为研究危机治理的基础性环节。

所谓结构，通常指事物系统的诸要素所固有的相对稳定的组织方式或联结方式。两个以上的要素按一定方式结合组织起来，构成一个统一的整体，其中诸要素之间确定的构成关系，就是结构。皮亚杰认为：“结构包括了三个特性：整体性、转换性和自身调整性”。一个结构是由若干成分组成，这些成分服从于能说明体系之为体系特点的一些规律，这些所谓组成规律不能还原为一些成分简单相加的联合关系，而是把不同于各种成分所具有的种种性质的整体性质赋予全体。这些用以确立整体特性的组成规律从性质上说就起着结构的作用。结构本身的流变就是结构的转换性，而结构的自身调整性产生结构的守恒性和某种封闭性，它决定了一个结构本身固有的各种转换不会越出结构的边界，只会产生总是属于这个结构并保存该结构规律的成分。危机治理的结构包含着危机治理相关要素之间的有机联系，并需要确保要素得以在既有社会运行环境中发挥作用。为此首先需要确立危机治理的基本要素。

首先，分析一下危机治理的基本要素系统。这个系统包括了以下基本要素：一是经济要素。主要涉及经济增长、福利分配、资源使用等方面。我们知道，危机特别是社会危机的发生通常与一个地方的经济发展有密切关系。经济增长是解决社会福利的物质基础，各项事业的展开均需要持续健康的经济发展态势，经济的持续健康发展可以从根本上保证就业率和人们有一个相对稳定的收入预期，并提供合理配置资源和实现社会保障目标的物质基础。同时也要看到，并非经济增长了，社会就发展了，或者说社会秩序就稳定了，经济的活跃程度与社会流动的活跃程度呈正相关关系，社会流动对于社会秩序的维护则会产生压力，这就需要经济发展要按照市场规律展开，一个有序的经济秩序和有序流动的社会，是能够确保社会的长期稳定的。二是政治要素。政治要素涉及政府间关系、政府与社会、组织形式、社会不同组织间关系、制度安排与政策选择（决策过程）、利益表达、意识形态引导等方面。三是文化要素。任何一项制度或者政策的施行，都与我们所处的社会文化息息相关。治理层面阐述的文化要素主要包括文化传统与社会习惯、道德评价与价值变迁、交往方式的变迁以及文化网络等，由此形成了我国社会治理过程中基本的制度文化、管理文化和机制运行文化。正如露丝·本尼迪克特在《文化模式》中描述的一位部落首领说的那样：“一开始，上帝就给了每个民族一只杯子，一只陶杯，从这杯子里，人们饮入了他们的生活。”一旦杯子破碎了，人们生活原有的样式与意义也消失了，随之消失的可能还有责任。因此，在危机治理过程中，文化的流变和传统的消失本身可能引发社会冲突，由此涉及的内容包括文化自身的转型困境、发展逆境和影响情境。此外，习俗对于治理的影响正在日益引起人们的重视。文化的差异形成的隔阂和社会冲突一直以来都是人们关注的重点，如何拓展文化的兼容性，就成为冲突社会寻求和谐善治的又一基础。四是管理要素。主要包括法律法规、管理技术、制度运行等，这些要素的匹配过程直接影响危机治理的效果，而管理的过程就是将各种要素加以整合使其发挥最大功能的过程。以上是危机治理的自我运行机制所包含的一些基本要素。

其次，是危机治理的动力系统。社会是一个具有开放性、适应性、有机性的整体。现代社会危机的发生很少是在一个封闭的环境下自我形成、自我发展的。开放社会使得所有的系统都呈现出不确定性。系统内部以及系统与其所处的环境超系统之间存在的不确定性因素制约着社会运行的基本目标。这种不确定性很大一部分原因是系统之间的信息和物质交换的不确定性。由此，需要从系统运行大的环境和危机事件中人的因素去考量危机发生及其治理的要素和机制，这些因素构成了危机治理的动力系统。由此，危机治理的结构必须是开放的具有很强适应性的可调节的多元体系，它能够适应各种非程序化的事件，对这些非程序化的事件实施有效制约，并通过系统内部结构的自我调整和网络式、低规范化的关联克服产生冲突的要素，寻求尽可能满意的结果，实现对危机的规避。

这个动力系统的运行过程实际上还是利益和价值的驱动过程。从利益与价值的维护与实现来看，包括了两个方面的内容：一是宏观动力因素。宏观支持性要素往往通过作用于危机治理机制的相关环节来实现对危机治理的推动或者阻滞作用，也可以通过对治理结构的改变来引发或者遏制危机。动力系统的要素比较复杂，主要的包括了不同政府之间以及非政府组织等在治理理念和价值观上的冲突，不同组织和个人基于政治立场和利益需求而形成的博弈、信息的不对称和社会控制失灵等。二是微观动力因素。微观动力系统则直接由危机中的受害者、参与者、旁观者构成，即人们对于问题所做的价值和利益上的不同判断，构成了人们如何采取行动的原点。此外，值得注意的是，相同环境下同一危机的发生频率和不同的危机事件之间的关联程度也是危机治理过程需要注意的重点问题，由此形成了关于治理过程内部要素的匹配程度问题，即预警机制对各种信息的敏感程度和反应水平。

第三，媒体是现代危机治理不可或缺的重要力量。这一方面取决于现代媒体本身的信息传播特点，另一方面取决于社会对媒体强烈的需求。完备的网络系统和无处不在的媒体信息彻底改变了人们的生活方式和交往方式。网络社会具有的扁平化特征、海量信息和主客体界限的模糊化等特征，使得危机的传播、扩散和治理都不同于其他时期。因此，需要提取危机治理的信息传播过程（信息获取、信息梳理、信息传播）加以分析，以确定媒体对危机及其治理的实际作用（舆论引导、心理救治、秩序维护和危机预警，此外，包括对公共行政的监督）。

上述要素共同构成了危机治理物质结构、精神结构和技术结构。这几个结构的相互作用构成了危机治理机制。在此我们进一步分析一下危机治理机制的运行要素。

1。危机治理主体性要素

（1）不同危机情境下的利益相关者，以及基于特定利益和价值要求形成的人们的集团。

（2）危机治理过程中控制事态、化解危机，表征利益关系，规范人们行为的制度与政策。

（3）拥有最为强大的社会控制能力与资源动员能力的组织机构——国家，以及承载相应责任与功能的社会力量。三者构成危机治理的一般结构：利益相关者——制度——国家（政府）与社会。并且这个结构总是随着社会环境的变迁而处于应急动态之中。如在“9·11”之前，危机管理主要是美国联邦调查局的职责，而后果管理则主要是美国联邦应急管理局（FEMA）的主要职责，国家安全委员会则负责联邦各个机构之间的协调。“9·11”之后，基于“事件管理”的需要，布什政府创设了“国土安全部”，主要负责协调联邦政府不同部门在国内事件管理过程中的反应和努力，并领导联邦政府与地方之间的合作。与此同时，布什政府签署了《第5号国土安全总统令》，以“建立一个管理国内事件的综合性体系，提高美国政府在这方面的管理能力”。近些年来，美国努力发展更为集中、统一和综合性的危机管理体系，以便衔接事件管理的各个过程，整合从联邦到地方、从政府到私营部门以及非政府组织等不同层次、不同部门间的行动，以优化资源的利用，消除对美国国家安全的威胁或者恐怖主义行动。

2。危机治理的评价性要素

实际上也是我们评价危机治理机制的基本标准。它包括以下几个方面：其一是政府反应的准确性与即时性；其二是信息传播的对称性和及时性；其三是技术使用的合理性和适当性；其四是社会参与的广泛性和有序性。上述要素的综合运行构成了具有特定功能的危机治理机制。

（二）危机治理功能发挥的基本维度

我们对危机治理结构的分析可以知道，社会危机治理机制实际上直接反映了日常治理中提取资源和利益分配的矛盾。而这种矛盾是由危机治理中的利益主体先验地确定了的。利益主体的客观存在表明了对危机治理职责和功能界定的重要性。

1。危机治理中的利益相关者

所有人为因素引发的危机事件，都是可以找到具体的责任人的。但是关于危机成因的分析表明，通常情况下，危机的发生和控制过程，具体的责任承担者首先是政府和社会这两个共同主体。之所以这样说，根本还在于治理过程在其实质上就是政府对社会资源进行配置，社会通过自身能力的发挥来推进发展并维护社会秩序。由此，我们需要简单探讨一下危机事件中的利益相关者问题。

马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。利益相关者一词是用以表示与一个组织的决策有着利害或者利益关系的人。其实质是指那些可能受到一个组织的行动的很大影响的人，或者说承担着决策所带来风险的人，他们与这一决策有着利害关系。罗伯特·希斯将危机治理中的利益相关者分为：顾客、客户或者消费者、用户、企业成员、投资者、债权人和债务人、供应商、服务机构、政府组织、邻近的相关组织、媒体代表和施压集团成员。

利益相关者理论表明：一是企业组织是一张利益相关者缔结的契约网络。二是契约网络中的各契约人享有平等的拥有企业组织的所有权。三是这种共同治理结构可以使企业达到长期稳定发展的目的。利益相关者理论指出了组织不但要考虑投资者的利益诉求，还需要给其他行为参与者相应的利益维护和暗示。该理论提供了这样一种危机治理内涵：一是政府和有关的组织应该认同其关于利益相关者的核心价值，并使其尽可能契合不同组织和个人的价值标准。在此基础上，政府或社会组织在其职能范围内对利益相关者承担义务。二是相关的义务规范并非以确定的条文予以界定，政府或者社会组织在制定政策的过程中应提供利益相关者参与其中表达其态度、愿望和需要的空间。但是在危急状态下，政府和组织可以根据实际情况对利益相关者的利益要求作出临时性回应。三是所有与利益相关者有影响的决策必须与社会既定的基本价值规范相一致。四是危机治理中的决策涉及不同利益相关者的利益冲突的时候，以决策过程中最为重要的治理行为涉及的利益规范具有优先地位。这是危机治理决策所必须遵循的重要原则，否则决策将难以进行。这样一种事实存在的关系合意，形成了人们行动过程中的基本契约。利益相关者的存在，使得共同治理获得了合法性地位，而共同治理过程也成为人们实现利益、构建和谐社会的基本范式。

利益相关者概念在危机治理中的运用，有利于我们在危机治理过程中采取最为直接的做法来规避利益的损失和激励不同群体的有效参与。政府在处理危机时许下的承诺所表达的不仅仅是政府对百姓利益的强烈关注和积极维护，还包括政府在危机治理过程中如何有效济护社会，动员社会力量支持、参与政府的行动要求。由此，我们进一步考察从利益视角出发的危机事件中的群体。按照利益标准划分的危机中的社会群体，有以下三类：一是受害者。直接或间接遭受危机的影响的群体。二是反应者。包括那些身处危机现场但未曾接受过专门训练的旁观者和受害者，他们往往能够在训练有素的应对者的帮助下提供志愿帮助。三是旁观者。旁观者包括两类：一类是身处事发现场真正的旁观者；另一类是虚拟的旁观者，他们能够看到事**况，但实际看到的可能只是危机中被歪曲的一面，但他们都确信自己是事件的目击者。旁观者人数的多寡以及他们对于舆论产生的影响通常会左右人们对于政策的判断。而危机治理的过程在处置阶段就是引导人们支持或者参与到政策或者应急措施的具体施行过程中。

我们对利益相关者的分析显示，社会治理中的不同社会群体通常基于利益的驱动安排着自身的社会角色。在危机状态下，他们可能改变既有的利益判断标准而采取行动，但是随着危机治理的展开，其利益评价过程会在危机治理过程中得到体现。因此，我们对于危机治理职责和功能的设置，必须考虑两个方面：一是对政府职能部门而言，所有的危机事件的发生和控制过程，政府职能部门责无旁贷。二是必须考虑人们实际的利益关联程度。对社会力量的作用发挥要有客观的功能定位和具体的角色安排，使得人们可以在一个确定的框架内被组织起来。

对于危机治理职能的确定，实际上还包括对管理过程的监督。我们知道，危机的一个重要特征是社会失序，制度运行招致阻碍，管理出现漏洞。会出现一些人利用危机谋取私利的现象。这些牟利群体的存在扩散了社会危机，但是危机中的公众并不把危机归因于这些以垄断方式囤积居奇或者趁火打劫的人，而是将其归因于政府公务人员的打击不力和管理不善，还有可能存在的公务人员的贪婪和掠夺。因此，决策的过程和处置的过程对危机演化的态势具有决定作用。对于危机中利益主体以及可能存在的利益谋取者的界定，往往成为危机治理的重要环节。因此，危机治理不但涉及制度和政策问题，还涉及政府与社会的关系协调问题。

2。危机治理功能的发挥绩效取决于制度安排的理念

在对公共事务的管理中，人们熟知的波德模式提供了我们构建危机意识和政策支持系统的重要借鉴。我们在预设危机治理的制度时，必须采用一种形式，使得危机的预警机制能够得以持续敏感地保持发动状态。波德模式表明，常在的危机意识和危机治理理念可以确保危机治理系统的功能发挥。由于危机治理的试错可能性非常小，而我们对于危机的把握又难以用精确的语言加以规范，只能够通过危机所触发的社会安全模式来实现对危机的屏蔽与控制功能。由此危机治理更加强调核心理念和完善的运行机制，确保克服危机的一整套系统的有序运行。其间包括了治理的硬件和软件设施以及信息的输入输出系统，以及社会资本运营。危机治理理念一般包括以下几方面的内容：开放、稳定、协调发展的社会所必须的经济、政治制度安排；强大的文化、政治、道德感染力和凝聚力；完善的危机预警机制和相应的理论指导；对于应急的战略谋划和技术使用；国内和国际的有效管理，包括有效调动国内和国际资源（尤其是非军事资源）；教育水平高、有强烈危机意识的公民，明确自身的角色和责任。

危机治理中功能发挥，即指政府与社会参与社会危机治理的活动与行为，是政府部门和一些介于政府与企业组织之间的非营利组织通过对社会公共活动与公共事务的协同管理以实现危机的治理。危机治理中的社会主体包括政府组织、企业组织和非营利组织。美国学者理查德·库珀把政府的职责和功能从一般意义上划分为四个方面：一是维护国家主权、建立法律基础与法律秩序的守夜人的职责与功能；二是社会保障的职责与功能；三是调整生产结构的职责与功能；四是约束个人行为的职责与功能。但是危机治理的过程需要政府改变既有的单向度的行为方式，确立与社会协调的综合功能。